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中国古代巡视制度:秦始皇统一六国后五次巡行

历史资讯 2020-11-14 15:05:37 网络整理admin

中国古代巡视制度:秦始皇统一六国后五次巡行

巡视制度是中国古代监察制度的主要形式,其显著特征是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣官员巡视地方,以达到监察百官、察举非法、反腐肃贪和惩奸除恶等作用。巡视制度是具有中国特色的官制文化的重要组成部分,它萌芽于“三皇五帝”时代,确立于秦汉,完备于隋唐宋,成熟和强化于元明清时期,历代相沿。

在形式上,有皇帝亲自巡视,也有皇帝派遣官员代为巡视,后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关,派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察,也有暗访。明察是公开巡官身份,所到之处,“地动山摇”;暗访是不张声势地深入民间微服私访,谓之“行路御史”。

巡视制度是一种监督行政官员的监察形式,目的是震慑百官,在国家监督体制中具有举足轻重的地位和作用。

萌芽时期

在远古的尧、舜、禹时代,就出现了自上而下的巡察,形成了后来巡视制度的雏形。如尧命舜摄行天子之政,舜即开始巡视东南西北四方,确立了“五岁一巡狩”的制度。《尚书·舜典》记载了舜巡视四方的情况:“岁二月,东巡守,至于岱宗,柴。”此后,夏、商、周三代均循此制,但巡狩的时间各不相同。

西周时设立监察御史,但只是天子左右负责拟文记事、保管典籍的官吏。当时设有称为“方伯”的官吏,对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。至春秋战国时期,巡视仍以国君为主,国君有“巡县之制”,国君、相国、郡守都可以巡视地方。监察御史也开始行使监察职能。齐相管仲认为,监察御史对于君主统治具有主动性,“一曰长目,二曰飞耳,三曰树明”。

从总体上看,“巡行”的最初作用是为了维护部族间的秩序,方便天子了解诸侯治理政务的情况。虽然也有整顿吏制、纠察不法行为以及选拔人才的作用,但没有形成制度,偶然性很大。而且,这时的巡视并不是专职巡视,既没有独立的巡视机构和体系,也没有专职的巡视使臣和法规,巡视和监察活动也比较简单,因此仅仅是巡视制度的萌芽和初创阶段。

建立时期

秦始皇统一六国后,先后五次“巡行”,以加强中央集权的专制统治。同时,改以前的“方伯”巡视为中央派人巡视和郡级定人巡视。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的职责是监察百官,等于副丞相,可以递补相位,其下有御史中丞、侍御史等,位高权重,百官畏之如“风霜”。后有诗云:“扶颠待柱石,独坐飞风霜。”汉承秦制,设御史台,隶属少府,“内承本朝之风化,外佐丞相统理天下”,其监察范围包括“盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服”。

当时御史中丞与尚书、司隶校尉朝会皆专席而坐,史称“三独坐”,地位十分显赫。汉武帝时,创设了对地方监察的刺史制度,采用巡视的方法监察郡县,开始了中央监察官员巡察地方的先例。汉武帝把全国分为十三部,每部设立一名刺史,其工作方法是“乘传周流”,其职责被钦定为《六条问事》。刺史定期巡察所辖郡国,称为“行部”,监察郡守、国相、诸王不法行为。同时,还设立了督邮察县制度,即在郡级地方政府增设督邮一职,采取巡部方式,掌管县内官吏的监察。

为了防止监察机构坐大失控,朝廷规定监察官员必须接受监督,所谓“惧宰官之不修,立监牧以董之;畏督监之容曲,设司察以纠之;宰、牧相累,监、察相司”。宰、牧相累,是行政权与监察权之间相互制约;监、察相司,是监察机构之间相互监察。

这一时期是巡视制度的发韧期和建立期,其显著特征是分层与分部巡视相结合,有章可循,职权分轫,各司其职。至魏晋时,御史台脱离少府,成为独立的监察机关,由皇帝直属,号称“天子耳目”。南北朝时期,司隶校尉合归御史台。御史台则完全跃出百官之列,成为直接受命于皇帝的监察机构,称为“南台”或“南司”,地位特殊。

完备时期

隋朝仍沿袭御史台制度,以御史大夫为首长,设监察御史巡察地方。监察御史代表皇帝出巡地方,监察郡县,以保证中央集权的统一性。

为了进一步加强巡视制度,隋在御史台之外又增设司隶、谒者二台,三台分理监察。司隶台是专门监察诸郡的机构,以司隶大夫为长官,佐官有别驾二人,分监京师和东都;所属刺史十四人,掌巡察畿外诸郡。每年二月巡郡,十月入奏。又颁布“司隶六”的监察法条,制定《开皇律》的刑律,建立起一套较为完备的巡视机制。

唐初,随着中央集权不断增强,巡视制度有了较大发展。首先,中央御史台分设三院,各司其职,分工明确:台院是御史大夫本部,主掌纠察中央百官;殿院主管殿廷供奉之仪式,并随皇帝巡幸;察院负责地方巡察。在“一台三院”的体制内,各部门职责明确,互相配合,对中央和地方形成系统分察制度,而且法规完备,为以后历朝所效仿。

其次,建立了“分道巡按”制度,以弥补御史台不定期出巡的不足。“分道巡按”是中央对地方的一种经常性的巡回监察制度,担任巡按使的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员。贞观时,天下分为十道,定期派遣官员巡察地方。《新唐书》载,贞观初年“遣大使十三人巡省天下诸州,水旱则遣使,有巡察、安抚、存抚之名”。武则天时巡按使定额八人,每年春秋两季出巡地方。唐中宗时,设各道台使二十人,选择内外官五品以下贤明清廉者充任。巡按使的职责是代天子出巡,“大事奏裁,小事立断”。

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